Proyectos “humo”: ¿Por qué tantos planes de Estado no se ejecutan o terminan en la nada?

El sociólogo e investigador Luis Ortiz explica en esta entrevista los problemas políticos y económicos de fondo que impiden que se cumpla, por ejemplo, la eterna promesa del tren de cercanía o que causaron el fracaso del metrobús.

Por Arístides Ortiz Duarte

Cualquier lector medianamente informado sabe que los medios de comunicación, los políticos, los expertos y las autoridades repiten, como campana de iglesia, algunos problemas del país que nunca se resuelven: las inundaciones por ausencia de infraestructura tras una copiosa lluvia, el quiebre de la caja de jubilados y pensionados que se avecina, la renegociación del Anexo “C” del Tratado de Itaipú, el diseño y ejecución de un sistema eléctrico de transporte público o la industrialización de la producción agraria. La lista de planes y proyectos que nunca se abordan o se terminan puede ser interminable.

Para el sociólogo Luis Ortiz, las causas de los planes y proyectos “humo” están en un “partido total” (la ANR) que se apropió del Estado paraguayo y lo configuró de acuerdo a sus intereses clientelares, y no de acuerdo a las necesidades y demandas sociales, económicas y de infraestructura de la mayoría de la población.

Ortiz señala que esta clientela política colorada no sólo se refiere “a la construcción de relaciones políticas corporativistas ‘hacia abajo’ (empleo en el Estado, compras de voto) si no a “políticas que facilitan contratos y compras públicas para alimentar lealtades de las clases privilegiadas del país (los grandes negocios con el Estado vía licitaciones o contrataciones directas)”.

El Estado que tenemos -el moldeado por el Partido Colorado- “responde selectivamente a las demandas de unos y otros sectores (…), anteponiendo siempre una lógica de intercambio de favores por lealtades -lógica clientelar- mientras, por otra parte, las políticas destinadas a las clases acomodadas (empresarios, inversionistas, agro-ganaderos) se planifican y se ejecutan para asegurar el modelo de acumulación y concentración de recursos”, afirma nuestro entrevistado.

¿Y las necesidades de la gente común como una ciudad limpia y con infraestructura, alimentos más baratos, pensiones y jubilaciones garantizadas en el tiempo o un transporte público suficiente y eficiente?

Según este sociólogo, para el actual Estado estas necesidades no son prioridad, y si las encara, lo hace a medias.

Pero el entrevistado va mucho más allá, analizando cómo se construyó el Estado paraguayo, la actual debilidad de las organizaciones sociales y políticas que se oponen al poder colorado y la integración del crimen organizado a este poder mediante la impunidad de sus actividades y el lavado de dinero.

Luis Ortiz es doctor en Sociología por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (Francia), Máster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (México) y tiene un postdoctorado en The New School University (Estados Unidos). Es investigador en ciencias sociales y fundador del Instituto de Ciencias Sociales (ICSO) de Paraguay. Entre sus varias publicaciones bibliográficas, aquí destacamos su libro Desigualdad y Clases sociales, en el 2016.

Acá la entrevista de preguntas y respuestas:

El Prisma: -Los sucesivos gobiernos de este siglo vienen anunciando la reforma de la caja fiscal, la renegociación del tratado de Itaipú, la construcción del tren de cercanías o la industrialización de la producción agraria. Son anuncios que se ejecutan a medias o no se ejecutan del todo o nunca se inician. ¿A qué se debe esta sistemática falencia?

Los problemas y necesidades de diferente índole a los que constantemente se enfrenta una sociedad, en diferentes ámbitos, se trasladan como demandas directas o indirectas al Estado. Los mecanismos por los que éste identifica y adopta esa problemática son variados y complejos, pero coinciden en que la respuesta a ellos implica el desenvolvimiento de un ciclo de actuaciones que van desde el diagnóstico de las situaciones y los escenarios en los cuales actuar, hasta los procesos que conllevan la acción pública; sin olvidar que, como esas actuaciones dejan sus trazos, puede considerarse su revisión a posteriori, su evaluación, de manera a extraer aprendizajes para nuevas actuaciones ante problemáticas similares.

Cuando problemáticas como las que se señalan en la pregunta no son traducidas en políticas públicas eficaces, ello puede deberse a dos razones: o el Estado adolece de medios o tiene limitados recursos para responder a todas las demandas existentes -lo que se conoce como “problema de gobernabilidad-, o bien el Estado responde selectivamente demandas en un orden de prioridades cuyos criterios de priorización pueden ir desde la urgencia hasta la correlación de fuerzas políticas.

Bajo estas premisas, en Paraguay las políticas públicas se caracterizaron -sobre todo en el siglo XX- por varios condicionantes. En primer lugar, el financiero: hubo periodos en los que adoleció de limitados recursos (por ejemplo, el declive del modelo extractivista en los años ‘40 y primera mitad de los ‘50 del siglo pasado, de mediados de los ‘80 a mediados de la primera década del 2000), cuando se hacía difícil traducir demandas reales en políticas que atiendan los problemas reales del país. En segundo lugar, cuando contó con ingentes recursos, el Estado paraguayo tomó decisiones que atendieron sólo parcialmente a problemas generales en favor de otros tipos de problemas que respondían más bien a los intereses de ciertos sectores de la sociedad, de carácter más particular. Por ejemplo, el desperdicio de la oportunidad histórica de una reconversión industrial del país con los ingresos de los emprendimientos hidroeléctricos, en especial de Itaipú, que terminaron en la especulación financiera, el negocio inmobiliario y la concentración latifundiaria. En tercer lugar, la resolución parcial de la problemática existente como modo de utilización de la política pública para la construcción de una relación subordinada de la sociedad al Estado; es decir, convertir las demandas sociales en un modelo clientelista de relación gobernantes-gobernados.

Las reformas reorganizadoras de las instituciones estatales, la construcción o adecuación de la infraestructura pública, la implementación de políticas de “capital humano” (educación y salud), entre otros, son realizadas o demoradas según la conjunción de los tres rasgos referidos, pero con una marcada impronta clientelar. Y con esto último no sólo me refiero a la construcción de relaciones políticas corporativistas “hacia abajo”, sino también “hacia arriba”; es decir, políticas que facilitan contratos y compras públicas para alimentar lealtades de las clases privilegiadas del país.

Por tanto, para entender la cuestión, son necesarias preguntas como: ¿qué intereses afectan las reformas estructurales?, ¿qué negocios se interrumpirán si se implementan ciertas políticas públicas?, ¿quiénes se benefician y quiénes se perjudican con las políticas sociales que promueven derechos?, entre otras.

-¿Por qué los partidos políticos y los principales actores económicos de Paraguay no alcanzaron un consenso para construir una democracia política y social que beneficie a la población, como sí pudieron hacerlo otros países?

En correspondencia con lo anterior, construir “consenso” supone condiciones sociales de posibilidad. Esto quiere decir que interactuar, discutir, acordar y alcanzar lugares comunes de compromiso y responsabilidades compartidas suponen cierto nivel de igualdad concreta, no sólo formal. Cuando el consenso constituye la base de una política pública, de cualquiera que ésta se trate, supone que serán conocidos, atendidos y precautelados los intereses de todas las partes involucradas y afectadas por la acción del Estado. Pero en condiciones de brutales desigualdades sociales, en especial de desigualdades de clase como en Paraguay, la democracia está divorciada de las condiciones de posibilidad de que todos los sectores sociales participen en las políticas.

Aquí evocamos dos problemas no menores que conciernen a la eficacia de las políticas públicas: su legitimidad y su sostenibilidad. Cuando éstas no involucran a los sectores concernidos en los problemas a resolver, no se da una apropiación de esas políticas por la población, lo que la aleja de las implicancias que trae consigo cada intervención pública. Sin información ni consentimiento no se sostienen a largo plazo ya que no fueron apropiadas socialmente y no se asumen corresponsabilidades.

-¿Cuáles son las características principales del Estado paraguayo en la construcción de los ciclos de las políticas públicas?

El Estado paraguayo no adolece de problemas de financiamiento: es un país que -salvo a inicios de los años 2000 que estuvo a punto de una crisis fiscal y una situación de default en el cumplimiento de sus obligaciones respecto al servicio de la deuda- cuenta siempre con acceso a créditos y recursos internacionales para sus proyectos. Ahora bien, ese mismo Estado no responde a la mayoría de las demandas de su población, por lo que constantemente se acerca al riesgo de problemas de gobernabilidad. La pregunta de muchos es por qué el Estado paraguayo no cae en un default institucional; es decir, en un quiebre de su confianza pública. Y mi hipótesis es porque responde selectivamente a las demandas de unos y otros sectores en un implícito orden de priorización en el que, cuando se impone la urgencia -sobre todo en políticas destinadas a las clases desfavorecidas- se atienden parcialmente las demandas, anteponiendo siempre una lógica de intercambio de favores por lealtades -lógica clientelar- mientras que, por otra parte, las políticas destinadas a las clases acomodadas se planifican y ejecutan para asegurar el modelo de acumulación: la concentración.

Dicho esto, los ciclos de política pública nunca son unidireccionales o desprovistos de cierto nivel de participación. Sin ésta el Estado carecería completamente de bases sociales, es decir de relación entre gobernantes y gobernados. Y no es el caso. De hecho, no es sociológicamente posible.

En efecto, el Estado paraguayo siempre movilizó alguna forma de participación social en los ciclos de la política pública, en el sector que fuera y con niveles diferentes de eficacia que hayan tenido una u otra actuación. Esto es porque los procesos que implicaron los diagnósticos, la planeación, la ejecución y, luego, la monitorización y evaluación siempre han sido apuntalados directa o indirectamente por agentes cuyos intereses económicos y políticos debían resguardarse y precautelarse, o incluso promoverse. Esos agentes cumplen un papel clave de mediación entre la administración y la población, valiéndose de su posición de captura del poder público.

La participación en el ciclo de la política pública puede tener varias modalidades: protagonismo transversal, de carácter activo, o bien, consulta, validación u otras maneras más pasivas. Esto permite entender porqué algunas actuaciones basadas incluso en la ocurrencia y la improvisación calan con fuerza y sin mayor contestación: por la urgencia de las necesidades y la atención parcial de las demandas identificadas.

Son todos estos componentes lo propio de las políticas públicas clientelares que aseguran su legitimidad legal, en detrimento de la legitimidad social y la sostenibilidad. Y la complejidad del proceso de diseño, implementación y culminación de acciones del Estado involucra una diversidad de actores, algunos visibles y otros encubiertos, que articulan los intereses de aquellos sectores que siempre obtienen más ventajas que los directamente concernidos en los objetivos de la política pública.

-¿Qué papel desempeña el Partido Colorado en la construcción de este Estado?

La ANR es una entidad que ya no se define sólo como político partidaria.

Hoy el Partido Colorado es una corporación afianzada. No es que no lo fuera en el pasado, sólo que antes tenía algunos cabos sueltos en la articulación de todas las formas de poder en la sociedad. Con la integración de esos cabos, como el crimen organizado, o la subordinación completa del sistema político (por ejemplo, la cooptación de los partidos de oposición), el partido pasó de disputar el Estado -siempre con ventajas siderales- a apropiarse del Estado y a reconfigurarlo.

La composición del Congreso Nacional, en ambas cámaras, no es casualidad sino expresión de una conjunción sinérgica entre: 1. Nueva lógica de acceso y disponibilidad de recursos, 2. Redefinición de las reglas del juego del mercado a través de la reforma de varias instituciones claves, 3. Disciplinamiento de los actores políticos y la censura.

El origen ilegal -e incluso criminal- de los recursos, hoy está institucionalizado. El problema hasta antes del esquema que inaugura el movimiento político oficialista en la ANR es que el financiamiento de la disputa política dependía y requería recursos públicos filtrados y desviados al financiamiento de las campañas, con discrecionalidad. En la actualidad, el financiamiento ya no depende directamente de la administración de cualquiera de los poderes del Estado, sino que está proviniendo de afuera, sin el requisito de un retorno financiero inmediato (ya se aprovecha del blanqueo por lavado) sino que prevé un retorno político mediato (y la promoción de sus intereses económicos de origen).

De la misma manera, en consonancia con el nuevo esquema de financiamiento y sostenibilidad de la ANR en el Estado en el largo plazo, éste propugna varios paquetes de “reformas” consecuentes con la inserción de los capitales ilegales en un mercado de bienes y servicios regulados por el poder público. Siempre con el propósito del lavado y blanqueo, la entrada a mercados aún poco liberalizados requiere una activa construcción de ellos por el Estado. Ese es el caso del mercado de jubilaciones y pensiones, el mercado laboral que articule más orgánicamente el servicio civil con un mercado laboral general flexible -buscando romper la distorsión de los precios de mercado que la segmentación público privada genera en la actualidad-, a condición de mantener de manera prebendaria al coto partidario de la ANR en el Estado.

Así también, es necesaria e imperativa para este modelo la construcción de un mercado energético, hoy caracterizado por el monopolio eléctrico[1]. Y no olvidemos el papel de la administración tributaria en la producción de incentivos a los capitales efímeros (internacionales), además de la desarticulación entre el sistema nacional de contribuyentes tributarios y el sistema nacional de cotizantes a la seguridad social cuyo propósito es asegurar la formalización por el lado de la demanda laboral, pero no así por el lado de la oferta laboral. La regresividad del sistema impositivo es su manifestación.

El corolario de este proceso es la necesaria contención de la oposición, política y social interna. La corporativización tiene esa característica: logra articular un esquema de dominación en el que un partido gobernante traduce institucionalmente demandas sociales a condición de articularlas de manera subordinada y dependiente. Las políticas públicas de legitimidad legal y logro parcial tienen ese fin, como ya expliqué. Por tanto, queda atender la contestación no corporativizada en el sistema político, con los otros partidos (de “oposición”) y con los actores sociales no alineados o semi-alineados.

La ANR ha dado un salto cualitativo al cooptar, en el sistema institucional del funcionamiento de las relaciones políticas (sistema político o sistema de partidos) a los partidos de oposición. Involucra en los mercados y en los respectivos negocios a dirigentes partidarios de los partidos de oposición, o bien, de manera más directa y burda, paga y compra la conciencia, así como el posicionamiento de sus dirigentes. Ni hablar de cómo: a través de la cooptación de dirigentes y bases sociales (cuando dóciles) y la represión (cuando no dóciles) de las distintas colectividades de la sociedad.

En esto consiste la diferencia de una organización partidaria tradicional y una corporación. Me animo, en este marco, decir que hoy la ANR es un partido total, como lo fueron los partidos Fascista en Italia, socialistas en la ex-Unión Soviética, o el PSUV en Venezuela, pero con un carácter funcional a una economía y relaciones de mercado.

Creo que las conclusiones de cómo las políticas públicas se implementaron y desenvolvieron en este esquema, en más de tres décadas, con su sofisticación gubernamental (en el sentido de Foucault) en los últimos 10 a 12 años, consisten en que el modelo clientelista, de resolución parcial de problemáticas, asegura cierta adhesión social y no interpela la captura del Estado.

-¿Cuáles son las condiciones para alcanzar un consenso social y político que, a través de políticas públicas eficaces, resuelva los problemas del país?

Me parece que la idea de consenso, con las condiciones sociales de desigualdad económica y disparidad política entre las clases, es difícil plantearla como acuerdo entre iguales. Por lo tanto, la otra forma de consenso, que es la basada en la subordinación de los sectores subalternos, la cooptación de los dirigentes políticos y sociales, así como un disciplinamiento por la vía de la inclusión selectiva a algunos derechos (de manera corporativa o neocorporativa -como dirían Schmitter o Pereyra) o en última instancia, como dirían Gramsci o Weber, por la coacción, como recurso siempre latente.

La pregunta es: ¿qué funciones tienen esta modalidad de consenso? La respuesta no puede sino plantearse por la revisión de la experiencia histórica. En algunos países, otrora también desiguales, en los que las disputas redistributivas estuvieron en el centro del conflicto social y de la organización del Estado (ergo de las políticas públicas), fue clave la construcción de Estados fuertes que rompieron con todas las formas de captura que reproducían las desigualdades. En esos casos, la emergencia de un poder arbitral que asumió una autonomía relativa del lobby de clase fue crucial: es el caso de países como Suecia, Dinamarca, Holanda y Bélgica. También hay otros casos, como Corea, Japón, China o Vietnam que, independientemente de sus propias autodefiniciones político-ideológicas, rompieron con las desigualdades. Los primeros con variantes de grado democrático; los segundos con variantes de grado autocrático.

Es difícil pensar, en las condiciones en la que nos encontramos actualmente en Paraguay, en la construcción de consenso cuando el Estado está capturado e inficionado por grupos de poder fáctico. Menos aún con la visible debilidad de la sociedad. Queda más bien aventurar la hipótesis de la disrupción interna de su “agente principal”, como dirían los politólogos, poniendo atención en las disputas al interior de esa organización. No digo que surgirá algún sector “democrático” de la ANR, pero sí uno que podría impugnar la lógica de dominación en curso, para lo cual requiera una articulación de gran porte fuera de la ANR. Para su éxito es necesaria la ruptura con el esquema institucionalizado de captura del Estado y tornar competitivo el sistema político, así como el acceso a la administración pública y el rediseño estatal con carácter plural y multisectorial.

[1] Es primero, y más importarte, redefinir el destino de los royalties que renegociar el tratado que da origen legal a esos ingresos. Razón de la demora en la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú.