Itaipú, inexpugnable ante los estados de Brasil y Paraguay en auditoría y control financiero

Publicado en Legislación y reglamentación
por El Prisma
- 8
de mayo
de 2025

Aunque el propio tratado establece que los actos de sus funcionarios deben ser juzgados por tribunales locales, resoluciones judiciales de las cortes de ambos países lo convierten en una entidad impenetrable. Aquí, una reseña de argumentos jurídicos y fallos judiciales sobre la auditoria y el control de la binacional.

Por Gustavo Reinoso (*)

La extensión de las atribuciones y competencias que detentan los organismos previstos en el derecho positivo interno, del Brasil y el Paraguay, con respecto al manejo económico y financiero de la hidroeléctrica Itaipú, se encuentra en el centro de un debate político y una controversia jurídica que mantiene su vigencia, en el debate público desde hace más de treinta años.

El tratado de Itaipú, firmado por el Paraguay y el Brasil el 26 de abril de 1973, en materia de control de cuentas y manejo financiero de la entidad, establece en su anexo “A”, un sistema de administración financiera a cargo del Consejo de Administración y la Dirección Financiera, los balances son remitidos con el parecer del Consejo, a la ANDE (Paraguay) y a la Eletrobrás (Brasil).

Además, la entidad puede contratar auditorías internas y externas. En materia administrativa estas disposiciones consagran la autonomía normativa de Itaipú, que se erige en una persona jurídica de derecho internacional, regida únicamente por el Tratado, los acuerdos bilaterales ratificados, sus estatutos y sus resoluciones internas.

La tesis contraría, sustentada en la soberanía territorial del Estado Nacional y en que, a fin de cuentas, los estados nacionales son propietarios de Itaipú, defiende que los organismos de los estados pueden y deben ejercer sus funciones en la entidad, situada en posición subordinada con respecto a los respectivos estados nacionales.

En nuestro país, en el año 1996, el Congreso Nacional, por intermedio de su comisión bicameral de investigación, solicitó informes a la Itaipú relativos a sus finanzas. En esa ocasión Itaipú alego estar exenta de contestar, se amparó en su carácter de Persona Jurídica de derecho Internacional “sui generis” y la binacionalidad de sus actos. La cuestión se judicializó, la tesis de la Itaipú resultó admitida, tanto en primera como segunda instancia.

Sintetizando, los argumentos jurídicos de la Itaipú son los siguientes: La entidad es una persona jurídica de derecho internacional, no puede ser asimilada a otras instituciones del Estado. Itaipú posee una estructura legal destinada exclusivamente a la empresa; este ordenamiento jurídico propio y exclusivo está constituido, por el tratado, sus anexos, las notas revérsales y su normativa interna, que ocupan en el ordenamiento jurídico un sitial superior a las leyes nacionales en el orden de prelación del artículo 137 de la Constitución Nacional. Las normas nacionales de cada uno de los países propietarios son aplicables solo en la forma dispuesta por el tratado y sus acuerdos complementarios.

El otro argumento central de la Itaipú es el principio de “binacionalidad”: Los actos de las autoridades y funcionarios de la entidad son unitarios y binacionales. No pueden ser discriminados en paraguayos o brasileños, por esta razón se rigen solo por las normas propias de la Itaipú. Por consiguiente sus actos están apartados de la competencia y jurisdicción, de los organismos e instancias previstas en el derecho positivo interno de cada uno de los países, “todos los actos realizados por sus funcionarios son binacionales y todos sus funcionarios son binacionales” Opiniones Jurídicas sobre Itaipú, año 204, pág. 76.

Pronunciamientos Judiciales en el Paraguay y en el Brasil

El uso por los oficialismos de turno de los recursos de Itaipú, como “caja negra”, para financiar la política, instituir el clientelismo, así como las sospechas de corrupción en sus gastos, adquisiciones y contrataciones, propicia esta controversia. El Congreso Nacional, expresión por excelencia del poder político, legisló sobre el tema. Estas iniciativas a su vez tuvieron como consecuencias acciones de inconstitucionalidad ejercidas por Itaipú. En 1997, el Congreso Sanciono la Ley N° 1161/97. Esta ley dispone que la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) requiera a las binacionales, Itaipú y Yacyretá, toda documentación e información vinculada a los manejos administrativos de las entidades, incluyendo memorias anuales, balances generales, demostración de cuentas y resultados. Estos instrumentos estarán, según la ley, a disposición de los pedidos de informes que solicite el legislativo, y la Contraloría General de la República. Los funcionarios paraguayos de la binacional están obligados a proporcionar los informes y documentación solicitada. Ambas entidades binacionales se alzaron contra la Ley N°1161/97, presentando una acción de inconstitucionalidad conjunta, bajo el argumento de que la ley vulneraba los siguientes artículos constitucionales: el 36, inviolabilidad del patrimonio documental; el 137, supremacía de la Constitución y orden de prelación normativo y el 145, del orden jurídico supranacional. La Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, concedió la razón a las entidades binacionales por el Acuerdo y Sentencia N° 280/ 2011 de fecha 01/06/2011, declarando inaplicable e inconstitucional la ley 1161/97.

También en Brasil, la singular personalidad jurídica de derecho internacional “sui generis”, de la Itaipú generó litigios que se dirimieron en la máxima instancia judicial del país vecino. En el año 2003, el Ministerio Público Federal brasileño impulsó sendas Acciones Civiles Originarias (ACO), individualizadas como: ACO 1904, que buscaba la aplicación de la legislación brasileña en materia de licitaciones para la contratación de bienes, obras y servicios. ACO 1905 que solicitó la intervención del Tribunal de Cuentas de la Unión para auditar los actos de gestión y administración de Itaipú y la ACO 1957 que pretendía que la entidad binacional contratara su personal con las reglas previstas en la norma brasileña de contratación de personal en la administración pública. El 04/09/2020, El Supremo Tribunal Federal del Brasil dio la razón a Itaipú que se interpuesto a las acciones citadas. El supremo brasileño consagro la personería internacional, afirmando que; el tratado predomina por sobre la legislación brasileña, los mecanismos previstos en el tratado permiten a Itaipú desarrollar una administración transparente y apegarse a los principios constitucionales brasileños. Se reafirmó el concepto de “binacionalidad” esgrimido por la entidad; “No es factible en Itaipú la división artificial entre hipotéticas direcciones brasileñas y paraguayas”, aunque compuesto por nacionales de cada uno de los países propietarios en forma paritaria, la administración es una sola y no pueden dividirse sus actos y aplicárseles leyes nacionales. Prevalecen el tratado sus anexos y los acuerdos complementarios entre ambos países. Más cerca en el tiempo, en nuestro país, en julio de 2021 el Congreso Nacional sanciona la ley N° 6763/2021. Esta legislación otorga intervención a la Contraloría General de la República en la fiscalización y vigilancia de las entidades binacionales correspondientes al lado paraguayo, con todas las atribuciones que el organismo de control ejerce en las demás reparticiones públicas paraguayas. Yacyretá e Itaipú demandaron la inconstitucionalidad, de la ley N°6763/21, que actualmente se encuentra pendiente de resolución de la Corte Suprema de Justicia.

Una posible solución la Comisión Binacional de Control

Tanto en el Brasil como en el Paraguay, el control de las cuentas de la Itaipú genera tensión entre las instituciones nacionales de control y la binacional. En ese contexto, en diciembre de 2021, ambos partes, por nota reversal de diciembre de 2021, acordaron la creación de una Comisión Binacional de Control, de conformación paritaria. Esta comisión estaría integrada por tres representantes de Contraloría General de la República del Paraguay y tres representantes del Tribunal de Cuentas de la Unión del Brasil. El acuerdo se encuentra pendiente de aprobación en el Congreso Nacional desde septiembre de 2022.

A modo de conclusión: En los ámbitos jurisdiccionales de ambos países prevalecieron, hasta ahora, los criterios sostenidos por Itaipú, creando una suerte de coraza que protege a la entidad y a sus funcionarios de los mecanismos e instancias de control y auditoria previstos en la legislación particular de cada país. En conocimiento que en el derecho hay pocas cosas “irrefutables”, por no decir ninguna y que en el célebre axioma: “el derechos es aquello que los jueces dicen que es”, se incluye implícitamente la noción que los jueces se equivocan en muchas ocasiones, particularmente soy del criterio de que una interpretación contraría a la de los máximos tribunales de ambos países es posible. En este punto, llamo la atención sobre el artículo XXI del tratado que textualmente dice; “La responsabilidad civil y/o penal de los Consejeros, Directores, Directores Adjuntos y demás empleados paraguayos o brasileños de la ITAIPÚ por actos lesivos para los intereses de esta, será investigada y juzgada de conformidad con los dispuesto en las leyes nacionales respectivas”. Esta afirmación de las leyes nacionales, precisamente en cuanto a las conductas pasibles de ser sancionadas, señalan un camino hasta ahora no transitado y que merece ser explorado.

(*) Gustavo Reinoso, articulista de nuestro medio y colaborador de otros, es abogado. Se dedica a derecho administrativo, civil y laboral.